得州为什么会上演《后天》里的世界末日？这得从老美的历史说起

2月份，处在美国阳光地带的得克萨斯州遭遇了百年一遇的寒流。

这次寒流给人们带来了很大的影响。据说有四百多万人无电可用，四十多人在本次寒潮中丧生，连婴儿车和晾衣杆都被扔进壁炉燃烧取暖。

海里的乌龟也冻僵了，很多得州好人把海边冻僵的乌龟救助到房子里。这场面让人分分钟想起电影《后天》里的恐怖场景。

由寒潮所导致的大范围停电是灾难的导火索。虽然得州是美国的第一能源大州，但是石油和天然气只有变成电力才能取暖。而在此次寒流中，得州的发电设备竟然像人一样被冻坏了。

这到底是天灾还是人祸呢？

雪灾后，各方互相甩锅的绝技令人瞠目结舌。一家发电公司的主管说，他们早就通知了州政府办公室的官员，但对方没有理会。

而州长阿伯特则说，灾难主要是得州电力管理委员会（ERCOT）不靠谱造成的，后来又说是因为新能源发电不可靠，风电站的大风车被冻住了。而新能源这东西又是民主党的人推动的，所以当然应该由民主党背锅。

福克斯新闻马上反击说，新能源只占得州发电量的10%，根本就不是这次停电的主因，主因还是传统的化石能源发电厂出现了问题，而这些问题早就应该由发电公司解决。发电公司是得州政客们重要的政治献金来源，收了这些献金，政府就放松了对这些电力企业的监管。

作为中国人，我们并不是特别清楚美国的电力运作。中国有高度整合的电网，任何一个地方的电力短缺，都会得到其他地方电力的支援。而且中国的电力也具有超出经济之外的意义，所以很多偏远地区都通了电，从市场角度考虑，这是血亏的，但对于维系一个国家的认同却是不可或缺的。

而美国的电力行业则完全不同，与中国相比，它是高度分散和分割的。各州常常各自为政，这也是为什么此次得州发生停电之后，周边各州都没有施救的原因。而且，各州内部也并非只有一个电力企业，而是按照所谓的市场竞争原则，有多家电力公司供电，其上或许有一个委员会之类的组织来进行协调电力的运输、分配和销售等。

其实得州只是美国电力的一个缩影，而且得州的大停电算是非常罕见的。与得州相比，加州的停电时间更长，甚至纽约也发生过几个小时的停电。这种情况如果发生在北京或上海是不可想象的。

不过，在这里我们不想简单地判断中国和美国电力运营的优劣高下。我们所关注的问题是，美国为什么会形成这种电力运营的情况？

得州州长阿伯特提到了电力管理委员会（ERCOT），它的直译实际上是“得州电力可靠性委员会”，当然，这次它不太可靠。

这个电力委员会并不是政府机构，它是美国电力管理的一个典型例子。那么，这类委员会到底是怎么形成的？美国的电力公司都是私营企业吗？在这里，我们不妨了解一下美国电力发展的历史。

01

从磨坊到涡轮

美国最早的动力来自水力。在美国东部的瀑布线，最早的定居点靠瀑布水力建设水车和磨坊，用水力驱动水车，来磨面粉和锯木材，之后又利用水力发展纺织业。到了十九世纪后半叶，美国开始广泛建立水电站。

19世纪的最后几十年标志着一场运动的开始，河流不再是人类唯一的动力来源。相比水力，利用蒸汽机驱动制造有着巨大的优势。蒸汽动力可以像水力一样为工厂提供能源，不仅提高了任何地方的最大能源潜能，也提升了地理上的灵活度。利用蒸汽动力的工厂不再需要扎堆在某些特定的地方，也无须远离城市，还要修建自己的工人村。相反，工厂可以修建在接近交通枢纽的地方，方便货物出口。随着蒸汽动力的崛起，芝加哥、克利夫兰和底特律等这些位于五大湖周边地势平坦的城市，最终发展成制造业与航运业中心，它们的规模远比那些依赖水能的中心要大。

其他国家几乎很快完成了从水力向蒸汽的能源转换，然而，河流在美国工业中依旧顽强地占据着重要的地位。进入20世纪，许多美国的工厂仍然依赖水力，而没有转向蒸汽动力。之所以出现这种情况，一方面是因为人们大量投资水坝和工厂等基础设施，另一方面是因为美国的水能非常便宜，并且十分充裕。

虽然工业从水能到蒸汽动力的转变非常缓慢，但美国迅速采用了电力这一彻底革新的过程。首先，电力是完全通用的。无论是水坝的涡轮，还是风车或烧煤的火力发电厂，它们产生的电流都是一样的。其次，电力可以跨越遥远的距离运输，穿过成百甚至上千英里的距离。这些重要的特点结合在一起意味着，点亮房中一盏灯的电力，可能来自佐治亚州的一座水力发电的水坝，也可能来自俄亥俄州的一座火力发电厂，或者是马萨诸塞州的一个风力涡轮机。对消费者来说这不重要，只要结果是一样的就行。因此，电网可以在数万英里的传输线路上整合众多电力来源，编织出一张巨大的电力网，最终彻底终结电力的地理差异。

早期的电力公司承担向社会供电过程中的所有工作，包括为终端用户发电、传输、分配和开发市场，这些用户既有个人也有企业。电力是通用的，所以其实单个电力公司并不需要开设所有业务。但是，通过运营所有业务，公司可以保持对整条产品供应链的掌控，进而在为社会提供基础服务的过程中形成自然垄断。

为了限制私营电力公司的权力，州政府开始出面对其进行监管。电力公司在其所处的地区拥有特许权，其他公司不许涉足这片区域，而条件就是，它们必须向该地区所有愿意支付费用的用户提供服务，并且电费价格要由当地公共事业委员会决定，确保那是最低水平的合理服务价格。

02

政府与私营企业的电力战争

这类监管对小型电力公司非常有效，但当那些巨大的跨州的电力公司不断进行合并之后，监管就没那么有效了。1927年美国诞生了第一个全国范围内的中心分配电网，这个巨大的电网覆盖了整个中大西洋地区，后来它被称为“PJN交换网”。不同的电力公司又逐渐被收编进入更大的控股公司中。

这种合并扩张的趋势在整个行业里蔓延，用电人口逐渐增加，但为人们供电的公司却日渐集中，最终只由几家控股公司掌控。例如，在威斯康星州，1917年有25%的家庭使用电力，有312家不同的电力公司为他们供电。到了1930年，超过90%的家庭使用电力，供电公司却只剩9家，其中8家都隶属于该地区最大的三家控股公司。这些控股公司为政府监管带来了许多问题。

在20世纪早期的进步人士眼中，私人电力公司是最新型的托拉斯，就像19世纪的铁路公司和20世纪早期的石油公司一样，需要将它们拆解并实施监管。在政府监管者眼中，这些私企控制了太多社会核心功能。

以西奥多·罗斯福为代表的进步人士，眼见一小撮电力公司不但垄断了电力市场，还垄断了河流，他们为此忿忿不平。这些私人企业能够夺取大多数最理想的选址建造水坝，从而进一步巩固自己在行业内的位置。更棘手的是，政府监管要求这些私人电力企业为整个地区供电，导致它们会选择性地避开农村地区，因为这里住宅分散而广阔，潜在利润较低。城市中有用电量巨大的工厂，居民密集，可以极大地降低电力传输和分配的成本，实现收益最大化。因此，在20世纪20年代，私营电力企业在美国的发展是以私营为主、水力发电为主，集中在城市供电，而忽视了农村地区。

进步人士致力于寻找一种方法，能够在打破电力托拉斯的同时，为农村地区供电，富兰克林·德拉诺·罗斯福提出的解决方案，就是政府自己创办一家电力公司，直接与私营公司竞争。这也就是后来为人所知的田纳西河流域管理局（TVA），它通过自己的水坝为贫困的农村地区供电，这一地区就是位于美国南方腹地的田纳西河谷。

TVA很特别，它的定位介于联邦河流管理部门与私人电力公司之间。管理局的定位始终如此。如果联邦政府涉足发电，那就是直接和私有企业竞争，这是政府小心避免的。

然而，在1928年，为了马斯尔肖尔斯大坝，亚拉巴马光电公司与联邦政府进行了一场争夺战。自此，代表私营企业的温德尔·威尔基和代表联邦政府的戴维·利连索尔二人展开了一场为期数年的较量。威尔基大力鼓吹私营企业应该在电力行业茁壮发展，这与利连索尔所赞成的政府监管甚至代替私营企业的观点冲突不断。

威尔基是私营电力企业的代表，他起初是一名律师，后来成了联邦南方公司的总裁，这家公司是亚拉巴马光电公司的控股母公司。他的宿敌就是戴维·利连索尔，利连索尔来到田纳西河谷，与联邦南方公司及其代表的一切利益方作斗争。当威尔基在私营领域留下自己的大名时，利连索尔职业生涯的主旋律一直都是竭尽全力地利用政府监管来限制私营企业的权力。

利连索尔参与政府监管开始于威斯康星州州长任命他领导当地公共服务委员会。在这个位置上，利连索尔终于将他的观点付诸实践，他认为不应仅仅监管单个企业，而应监管整个系统。不到一年时间，委员会让威斯康星州众多私企下调的价格共计300万美金，造福了超过56万位消费者。

1933年，仅仅在威斯康星州两年之后，利连索尔就被选为当时刚刚建立的TVA主任。这一升迁让他开始了与威尔基的直接斗争。当利连索尔掌舵TVA后，TVA作为监管私有电力企业的一种特殊机制，发挥了它最大的作用。那时，公共事业委员会通常不知道私人电力企业到处游说的电力价格是否属实、是否合理。利连索尔意识到，想要破解这个难题，只能让政府和私营电力企业进行相同的工作，用罗斯福的话说，就是“发现电力真正的价格”。无论是罗斯福还是利连索尔，都将TVA形容为用于对标私企成本和价格的“标尺”。利连索尔把自己关在屋子里几个礼拜，研究了各种书籍，估计电力的售价大约是多少。1933年9月，他宣布TVA的电价是每千瓦时3-4美分，而当时私企提出的费用是5-6美分。

利连索尔提出的这个价格同时满足了他为TVA设置的两个目标。这个价格低于美国南部以及全国范围内的电力价格，即便这个价格是人为拉低的，私企与公众会发现政府发电的电价更低。电力私企的股价和债券应声而跌。利连索尔设置如此低的电价的第二个原因是，TVA产出的电能已经过剩。利连索尔希望低电价能够刺激公众提高用电量。如果需求提升了，而仍然产出相同的电量，那单位成本就会降低得更多，让公共发电的价格和私企电价的差距更大。

崇拜利连索尔的进步人士越来越多，给他提供了充分的支持，并且保证了TVA在意识形态上的纯粹。利连索尔拒绝在任何方面妥协，他要确保TVA在整个地区电力供应的绝对影响力，不给私营企业留任何立足之地。

当利连索尔就威尔逊大坝接下来的供电合同去和威尔基进行谈判时，他知道自己背后有罗斯福总统明确的支持。TVA是罗斯福新政最理想的模范代表，这是一个可以吸收大量劳动力的联邦机构，而从更高的层面上来说，它将系统规划应用在区域经济发展的问题上。罗斯福将TVA视为“掌上明珠”，并且时常去田纳西河谷视察进度。

在谈判中，威尔基代表日渐式微的私营电力企业。当私人电力企业兴建一座水坝或其他蒸汽动力厂时，它们需要以更高的利息贷款建设所需的费用。但是当TVA兴建水坝时，联邦政府会以项目符合航运或防洪等更广泛的公众利益为由，为TVA承担一部分费用。这种支持降低了发电的成本，并且因此降低了TVA所需的电价，利连索尔设定的电价就会比逐利的私营电力企业更低廉。私企电力公司通过诉讼对利连索尔的攻击进行抵抗，但最高法院的一系列判决给了TVA意想不到的支持。

威尔基意识到，在联邦政府涉足电力领域的情况下，他已经束手无策，也无法在罗斯福新政期间对抗TVA基础建设项目，这些项目背后有来自联邦财政的无穷无尽的支持，他更无法对抗阴晴不定的最高法院对TVA符合宪法的支持。私营电力企业最终输掉了这场监管战争。

03

美国大国企TVA被环保主义击倒在地

随着美国逐渐电气化，电力公司拼尽全力满足电力需求，火力发电厂数量激增，水力发电厂数量同样不断增长。1966年，TVA就像同时代其他许多电力企业一样，开始扩张进入核能发电领域。在20世纪80年代，TVA的电力来源的构成和其他电力公司已经没有什么两样，水力发电已经不到总发电量的10%。

TVA开了先河，同时基于几个目标对整个流域进行管理，包括防洪、航运、供水以及最重要的发电。TVA的科学家和工程师在林业和农业项目发展、河漫滩管理、涡轮技术、核能发电技术以及其他诸多项目上均处于领先地位，并且拥有无懈可击的专业标准。他们因为在基础科学和应用科学上的飞速发展而闻名，而更令人印象深刻的是，他们在这个国家最偏远落后贫穷的角落里取得了这些成就。

TVA还对美国的国家安全和军工产生过重要作用。它的水坝在第二次世界大战中至关重要，当时美国陆军要求TVA向位于田纳西州橡树岭一座特殊的设施提供巨量电力。这个神秘的地点消耗了TVA水电中的惊人电量，当时利连索尔并不知道橡树岭里正在发生什么，他要求TVA必须能够获得这处地点的控制权。但他的要求被拒绝了，这处地点仍然归美国陆军工程兵团纽约曼哈顿区办公室管理，而这也是后来它的名字的由来——曼哈顿工程。

TVA的水电站和大坝曾经具有优先地位，一旦有乡镇或农场出现在通往TVA的水库规划的路上，居民就会被迁走，村庄则会被淹没。对电力无可阻挡的追求压倒一切横亘在它们面前的事物，监管为了经济服务，偏向电力行业。

但是，在20世纪60年代，人们对环境的顾虑慢慢出现，一个新的团体获得了政治影响力，他们逐渐能够在河流的使用方式上拥有最终的决定权。

1979年，7个人聚在了华盛顿特区，他们隶属于《濒危物种法》委员会。这次会面是为了决定一座水坝和一种鱼的命运，他们也获得了“上帝委员会”或“上帝小组”的外号，因为他们有权决定一个物种的未来。这个委员会由联邦机构领导组成，他们可以平衡一个物种和一个发展项目的竞争利益，而第一次让这个“上帝委员会”聚在一起的就是TVA。这个原本被设计用于监管的机构，如今成了被监管的对象。

上帝委员会的存在表明，在过去20年间，社会事务的优先级被改变了多少。对环境的顾虑逐渐被重视，甚至和经济发展旗鼓相当。环境运动开启了监管的全新时代，也就是环境监管。这些新的监管如同海浪一样，一波接着一波。1973年通过的《濒危物种法》（ESA）则是一块彻底的铁板，为电力公司带来了麻烦，尤其是TVA。

ESA中提到，如果工程（比如修建水坝）有破坏某种濒危物种栖息地的风险，那么任何联邦机构都不可以开工。这一法案是监管的王牌，因为法案内容简单明了，几乎没有可钻的漏洞。

在ESA刚通过的不久，一系列奇怪的事情导致TVA与法案发生冲突。最早的一件事是一种新发现的鱼类被列为濒危物种，这种鱼叫蜗牛镖鲈。仅仅在ESA通过后的几个月，来自田纳西大学的生态学家戴维·伊提纳就在小田纳西河中发现了蜗牛镖鲈。因为小田纳西河是蜗牛镖鲈目前已知的唯一自然栖息地，而TVA将要在这里建造泰利库大坝。

1978年6月，最高法院裁定TVA和其他电力公司以及其他联邦机构一样，都要接受新的联邦法律的监管。尤其针对蜗牛镖鲈，最高法院指出，无论这些鱼看上去是多么不起眼，也无论水坝的施工已经完成了多少，泰利库项目必须终止。

监管其实就是在挑选胜利者和失败者，它就是故意为某个特定群体或某个特定活动制定的规则。从依靠磨坊水坝的纺织业时代，一直到150年后的20世纪70年代，政府通过监管表明自己将经济发展当作首要目标。关于河流的其他各种用途，都为电力行业做出了巨大的牺牲。

当私人电力企业占据的地位太高，TVA利用河流限制了它们的影响力，将河流的发电潜力从私营领域里夺走。

但是自从20世纪70年代开始，其实就是从泰利库项目开始，社会的优先级发生了改变。伴随着优先级的改变，监管的目的也变了。水电发展项目在美国逐渐变少。适合新建水坝的选址越来越难找到，物种保护也极大地约束了新项目的发展。确实，环境保护如今已经成为政府监管合法的目的，它在优先级上甚至超过了电力生产。通过对电力行业的控制，环境监管的新时代建立起了一个全新的视角，审视谁将在监管中受益。

对于得州停电原因的反思很多是从经济角度，从安全角度上说，把输电线路埋到地下会更好，但是成本却更高，作为相对温暖的得州，是否会为了罕见的寒冷而承受更高的输电成本呢？

电力企业不愿意，老百姓也不愿意交更多的电费，但最终要有人承担代价。这会不会让人多少想起TVA的好处呢？

这个美国经济中的“怪物”为曾经落后偏远的田纳西河谷带去了电力，而没有因为无法盈利而抛弃这片土地。

今日活动

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河流造就美国，美国造就河流。从河流治理讲述的美国历史。

-End-

编辑：王立刚 昱璋 黄泓

观点资料来源：《大河与大国》

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