许景权：“三区”开展过程与思虑

本文登载于《地盘科学动态》2021年第4期

做者：国度开展变革委城市和小城镇变革开展中心 许景权

三类空间即生态空间、农业空间、城镇空间（那里仅指陆域），“三区三线”中的“三区”指的就是那三类空间。自“三区”提出以来，各界研究相对较少，对其开展过程，以及在新期间疆土空间规划系统下“能否有用、怎么用”等存在差别认识。

一、过程回忆

（一）“三生空间”的提出（2012—2013年）。

2012年11月，党的十八大陈述提出“调整空间构造，促进消费空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”，将优化疆土空间开发格局做为推进生态文明建立的重要行动。2013年11月，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化变革若干严重问题的决定》，进一步提出成立空间规划系统，规定消费、生活、生态空间开发管束边界。2013年12月，中央城镇化工做会议要求“根据促进消费空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，构成消费、生活、生态空间的合理构造。”

（二）“三生空间”调整为“三类空间”：市县“多规合一”试点期间（2014—2015年）。

2014年8月，国度开展变革委、原疆土资本部等四部委结合下发《关于开展市县“多规合一”试点工做的通知》，要求28个试点市县“摸索整合相关规划的空间管束分区，规定城市开发鸿沟、永久根本农田红线和生态庇护红线，构成合理的城镇、农业、生态空间规划”。那是第一次在国度正式文件中呈现“三类空间”，将原“三生空间”以“三类空间”取而代之。全国28个试点市县摸索规定了“三类空间”，并于2015年9月底上报了“多规合一”试点功效。2015年10月，在试点根底上，国度开展变革委会同原国度测绘地信局下发《关于印发市县经济社会开展总体规划手艺标准与体例导则（试行）的通知》，明白提出了“三类空间”划分的要求、办法和手艺流程，要求各省在“十三五”规划体例工做中拔取试点市县，摸索“三类空间”规定并在其框架下合理规划经济社会开展使命等。

将“三生空间”调整为“三类空间”，次要基于以下考虑：一是“三生空间”相对精细，大标准空间内消费和生活是难以分隔的。二是“三类空间”可以很好传导落实城镇、生态、农业三大主体功用区战略格局。三是从国际经历看兴旺国度凡是先规定城市建立地域、农业农村开展地域、绿色开敞生态地域等综合功用分区，再细化摆设用地规划。四是原地盘操纵规划确定的“四类管控区”和原城乡规划确定的“三类管控区”，管控重点次要是建立行为，而“三类空间”可以对空间开发庇护停止全面统筹和全域管控。

（三）“三类空间”到“三区三线”：省级空间规划试点期间（2016—2017年）。

28个市县“多规合一”试点是四部委根据“同一组织、分头摸索”的体例开展的，试点功效虽各有特色，但有些方面并未构成足够共识。2015年10月，十八届五中全会提出以主体功用区规划为根底统筹各类空间性规划，进一步明白了“多规合一”的标的目的，处理了试点共识不敷的问题，要求在前期根底长进行新的理论与理论摸索，浙江开化于2016年下半岁首年月步摸索构成了“先布棋盘、后落棋子”的市县空间规划手艺道路，得到了普遍存眷。所谓“棋盘”，次要是指落实主体功用区根本理念和城镇、农业、生态三大战略格局，在资本情况承载才能和疆土空间开发适宜性评价（以下简称“双评价”）根底上，摸清疆土空间本底特征和适宜用处，进而规定“三区三线”，构成空间规划底图，即“棋盘”，为统筹各类空间性规划即落“棋子”构成根底框架。

2016年12月，两办印发《省级空间规划试点计划》，提出“以主体功用区规划为根底，全面摸清并阐发疆土空间本底前提，规定城镇、农业、生态空间以及生态庇护红线、永久根本农田、城镇开发鸿沟”，初次将三类空间和三条控造线简称为“三区三线”。与市县“多规合一”试点比拟，省级空间规划试点对“三区三线”规定的手艺办法做了深切摸索，海南、宁夏、河南、福建、吉林、贵州等省份连系本身现实停止了各有特色的摸索，如宁夏间接在省级层面同一规定“三区”、与相关省曲部分跟尾规定“三线”，在此过程中与市县停止三上三下互动跟尾；福建省以“双评价”为根底，在控造性参数的约束下对分区停止优化，构成差别情景“三区”划分计划。

（四）机构变革后（2018年至今）。

2018年机构变革以来，党中央、国务院相关文件中屡次提及“三区三线”。《中共中央 国务院关于同一规划系统更好阐扬国度开展规划战略导向感化的定见》（2018年11月）要求“国度级空间规划要聚焦空间开发强度管控和次要控造线落地，全面摸清并阐发疆土空间本底前提，规定城镇、农业、生态空间以及生态庇护红线、永久根本农田、城镇开发鸿沟，并以此为载体统筹协调各类空间管控手段，整合构成‘多规合一’的空间规划。”《中共中央 国务院关于成立疆土空间规划系统并监视施行的若干定见》（2019年5月）要求“科学有序统筹规划生态、农业、城镇等功用空间，规定生态庇护红线、永久根本农田、城镇开发鸿沟等空间管控鸿沟以及各类海域庇护线”。《市级疆土空间总体规划体例指南(试行)》（2020年9月）明白的市县规划分区，此中，生态庇护区、生态控造区、农田庇护区、村落开展区、城镇开展区五类一级规划分区与“三区”根本对应，能够认为是“三区”的延续和开展。

二、当前工做难点

（一）“三区”相关认识有待深化。

相关文件明白要求在疆土空间规划中统筹规划三类空间，但在工做层面临“三区”的认识还有待深化，如“三区”在各级规划中起什么感化、怎么划、怎么用，主体功用区、市县规划分区、“三区”之间是什么关系，以及若何实现“三区”在各级规划之间的传导等。

（二）“三区”相关环节脱节。

一是省级与市县级脱节，因为省级规划中贫乏“三区”的数量、比例和规划等内容，难以有效约束引导市县级规划中的“三区”和规划分区，缺乏响应调控根据和手段。二是“三区”与“三线”相对脱节，目前“三线”的停顿要快于“三区”，二者关系也要明白。三是“三区”与要素规划脱节，“三区三线”的“棋盘”感化尚未充实阐扬。

三、思虑与建议

（一）“三区”具有积极感化。

一是规定“三区”是贯彻落实党中央精神的需要。习近平总书记屡次强调要对峙底线思维，把“三区三线”做为调整经济构造、规划财产开展、推进城镇化不成超越的红线。二是落实主体功用区战略的重要抓手。“三区”是保障经济社会开展、粮食和生态平安的重要空间类型，表达简单、易懂，是传导落实城镇、生态、农业三大战略格局的重要路子。三是实现全域管控的重要载体。在新期间疆土空间规划系统下，“三区”可以统筹原有空间类规划分区，便于造定管控规则，实现全域管控，目前的生态庇护修复、用处管束都是围绕“三区”落地的。

（二）主体功用区、“三区三线”、市县规划分区之间的关系。

主体功用区是国度宏不雅治理的手段，通过摆设城镇、生态、农业三大战略格局，并鞭策各地根据主体功用定位开展，可在宏不雅层面临疆土空间与经济开展停止战略统筹，客不雅上起到了开展规划与空间规划“扭转门”的感化。“三区”与三大战略格局相对应，进一步在中不雅标准上传导，如重点生态功用区的县（区）生态空间占比要大于农业和城镇空间。市县一级规划分区与“三区”能够成立根本对应关系，此中，生态空间对应生态庇护区和生态控造区，农业空间对应农田庇护区和村落开展区，城镇空间对应城镇开展区，矿产能源开展区为点状散布。“三线”是底线，属于用处管束区，“三区”凸起差别空间主体功用，属于功用区，“三区”大于或等于“三线”，生态空间大于生态庇护红线，农业空间大于永久根本农田，城镇空间等同于城镇开发鸿沟。“三区”之间和“三线”之间不穿插不堆叠。能够说，主体功用区、“三区三线”、市县规划分区之间可构成相对明晰的对应和传导关系。

（三）有关建议。

进一步同一认识，加强顶层设想和系统不雅念，明白差别层级疆土空间规划“三区”次要内容和规定办法，研究提出管控办法，成立从主体功用区战略到地盘操纵的空间传导机造。